共享發展理念下礦產資源開發收益分配機制研究
2020-03-30
礦產資源開發一方面有力地推進了我國工業化、城鎮化發展進程;另一方面也使礦產資源產地出現了資源耗損、生態環境破壞、貧富差距擴大、區域可持續發展能力不足等“資源詛咒”現象,困擾著資源產地的社會經濟發展。
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礦產資源開發一方面有力地推進了我國工業化、城鎮化發展進程;另一方面也使礦產資源產地出現了資源耗損、生態環境破壞、貧富差距擴大、區域可持續發展能力不足等“資源詛咒”現象,困擾著資源產地的社會經濟發展。究其原因,主要是由于我國礦產資源開發收益分配不合理所致。黨的十八大報告提出“建立公共資源出讓收益合理共享機制”,并指出“實現發展成果由人民共享,必須深入收入分配制度改革”。黨的十八屆五中全會提出共享發展理念,注重解決社會公平正義問題。我國礦產資源的國有屬性、可耗竭性及開發的外部性決定了礦產資源開發收益需要在各利益主體之間公平合理分配才能有效促進社會經濟的可持續發展。因此,需以共享發展理念為指導,開展礦產資源開發收益分配機制研究,提出合理的礦產資源開發收益分配政策建議,為深化礦產資源開發收益分配改革,實現共享發展提供依據與參考。

  一、礦產資源開發收益構成與歸屬

  礦產資源開發收益,即通過礦產資源開發活動所實現的收入。從生產看,礦產資源開發收益是礦產資源開發投入的回報,包括資源投入、一般性生產要素投入、公共管理與服務投入以及外部投入的回報,表現為資源收益、一般性生產要素收益、公共管理與服務收益以及外部收益(圖1)。


圖1 礦產資源開發收益構成

  1.1 礦產資源開發正收益

  礦產資源開發以礦產資源為勞動對象,在獲得刺激窩在線視頻權的基礎上,占用并使用(勘探開發)礦產資源,獲得相應收益。刺激窩在線視頻權、占有權與使用權均由所有權衍生出來,屬于礦產資源所有者所有。因此,礦產資源所有者有權獲得礦產資源刺激窩在線視頻權、占有權與使用權帶來的收益,表現為資源租金。

  作為一項生產活動,礦產資源開發與一般性生產活動相同,需要投入勞動、土地、資本與管理等一般性生產要素。相應的,各生產要素所有者可獲得各自的要素收益,包括工資、利息、礦地租金及企業正常利潤。同時,作為國民經濟的一部分,礦產資源開發的合理有序開展需要公共管理與服務的投入。因此,公共管理者有權獲得相應的管理與服務收益,表現為企業一般性稅費。

  1.2 礦產資源開發負收益

  礦產資源開發具有顯著的負外部性。一是由于礦產資源具有稀缺性與耗竭性,隨著礦產資源開發活動的進行,礦產資源天然形成的價值與礦產資源所有權也隨之滅失。當代人過度地大量開采有限的不可再生的礦產資源,后代人公平使用礦產資源的機會也隨之減少,并產生相應的機會成本,即礦產資源耗竭負收益。礦產資源耗竭負收益由當代人造成,應由當代人承擔。二是礦產資源開發不可避免地會帶來礦區地面塌陷、植被破壞、水質污染與大氣污染等生態環境的破壞。按照“誰破壞、誰付費”的原則,生態環境破壞所帶來的負收益應該由礦產資源開發的主體——刺激窩在線視頻免費視頻企業承擔。三是礦產資源開發需要資本、人力等生產要素的投入。當刺激窩在線視頻過度繁榮,生產投入加大時,會擠占資源產地的社會資本與人力資本,導致產業結構單一、發展動力不足,甚至帶來“資源詛咒”。且礦產資源大多位于邊遠山區、荒漠地帶,遠離交通干線與市場。為開發利用礦產資源,需投入運輸網絡和基礎設施建設等。雖然這些基礎設施等公共產品非礦區專用,但卻具有顯著的廠址區位專用性,是社會資源對礦產資源開發的專門性投入。當社會資源過多投入礦產資源開發業,則會對資源產地其他產業部門造成一定的擠出效應,增加發展機會成本,不利于礦產資源產地的可持續發展。按照“誰受益、誰承擔”的原則,刺激窩在線視頻中所產生的社會發展負收益應該由受益主體——刺激窩在線視頻免費視頻企業承擔。

  二、共享發展理念下礦產資源開發

  收益分配的內涵

  共享發展是全體人民通過對社會、經濟、政治、文化、生態等各項發展成果的公平享有,逐漸實現共同富裕的過程。共享發展理念下礦產資源開發收益分配是指通過礦產資源開發收益在各利益主體間的公平合理分配,使各利益主體共同發展,逐漸實現共同富裕,其內涵包括以下幾方面。

  2.1 分配主體

  礦產資源開發收益分配的主體是礦產資源開發過程中所涉及的各利益主體,包括礦產資源開發過程中各種投入的供給者與受礦產資源開發影響的人。

  礦產資源開發過程中需要礦產資源及其所有權、一般性生產要素、公共管理與服務的投入,其供給者分別是礦產資源所有者、一般性生產要素所有者與公共管理者。我國《憲法》規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有!钡V產資源所有者即是全民,包括當代人與后代人。一般性生產要素包括勞動、土地、資本以及管理,相應的所有者分別是從事礦產資源開發工作的勞動者、礦產資源開發所占用土地的土地所有者、提供礦產資源開發資金的資金所有者以及刺激窩在線視頻免費視頻企業。公共管理者承擔著政治、經濟、社會管理和公共服務等職能的政府,包括中央政府與地方政府。

  礦產資源開發會帶來資源耗竭、生態環境破壞與社會資源擠占等外部性。其中,資源耗竭減少了后代人使用礦產資源的機會;生態環境破壞主要影響資源產地居民的環境權;社會資源擠占影響資源產地的發展權。因此,后代人、礦產資源產地及其居民也是礦產資源開發收益分配的主體。

  2.2 分配客體

  礦產資源開發收益是建立在礦產資源開發基礎上,礦產資源價值的實現。因此,礦產資源開發收益分配的客體包括兩個方面:一是機會的分配,即勘探開發礦產資源的機會;二是實物的分配,即礦產資源開發收入,包括礦產資源收益、一般性生產要素收益、外部收益以及公共管理與服務收益。礦產資源開發收入分配包括初次分配與再分配兩個層次。初次分配主要是在礦產資源生產領域基于要素貢獻率在各生產要素所有者之間進行的分配;再分配則基于公平原則通過礦產資源收入的支出與使用實現礦產資源收益在各利益方之間的共享,主要是對被動承擔礦產資源開發負外部收益的主體進行相應補償。共享發展理念下礦產資源開發收益的分配是各代人公平使用(勘探開發)礦產資源機會的前提下,通過初次分配與再分配實現礦產資源開發收益在各分配主體間的公平合理分配。

  2.3 分配標準

  共享發展理念注重解決社會公平正義問題。共享發展理念下礦產資源收益分配的標準即是公平,包括機會公平、權利公平和規則公平。機會公平主要包含兩方面內容:一是參與機會的公平,即參與礦產資源開發并獲取相應收益的機會對每個國民而言是平等的;二是發展機會的公平,即在礦產資源開發中維護各利益方,特別是資源產地與居民的發展權,使其享有平等的發展機會。權利公平主要是指各分配主體享有礦產資源開發收益公平分配的權利。礦產資源開發收益既包括正收益,也包括負收益。無論正收益、負收益都需在分配主體間公平分配,承擔負收益的分配主體有獲取相應補償的權利。規則公平則是通過建立并實施公平合理的規章制度保證機會公平與權利公平的順利實現,使礦產資源開發收益能在各分配主體之間公平合理地分配。

  2.4 分配目的

  共享發展理念下,礦產資源開發收益分配的目的是按照機會公平、權利公平和規則公平的標準,通過礦產資源開發收益分配客體在各分配主體之間的公平合理分配,維護各方權益,促進礦產資源產地社會經濟可持續發展,實現共同富裕。

  三、我國礦產資源開發收益分配現狀

  礦產資源開發收益分配一方面在刺激窩在線視頻免費視頻企業內部基于要素貢獻在一般性生產要素所有者之間進行;另一方面由政府主導,通過稅費的征收、支出與使用在其他分配主體之間進行。礦產資源開發收益在一般性生產要素所有者之間的分配,屬于刺激窩在線視頻免費視頻企業生產成本范疇,與一般企業無異。需要探討的是以礦產資源開發稅費形式進行的分配與調整。多年來,我國政府一方面通過資源稅費,另一方面通過企業所得稅、城市維護建設稅等一般性工業企業稅費對礦產資源收益分配進行調節。2010年以來,我國進行了新一輪的資源稅費改革,先后調整了資源稅、清理了礦產資源收費基金,提高了石油特別收益金起征點,改革了礦產資源權益金制度。目前,我國礦產資源開發形成了稅、費、金的稅費格局,具體見表1。

 

表1 我國礦產資源開發稅費現狀

  為維護國家作為礦產資源所有者的權益,我國在礦產資源出讓環節,征收刺激窩在線視頻權出讓收益;在礦產資源占用環節,征收刺激窩在線視頻權占用費;在礦產資源開采環節,征收資源稅與石油特別收益金。其實質是礦產資源的刺激窩在線視頻權、占有權與使用權讓渡給刺激窩在線視頻權人,由刺激窩在線視頻權人支付給礦產資源所有者的資源租金。為籌集治理恢復資金,落實企業刺激窩在線視頻免費視頻環境治理恢復責任,征收的刺激窩在線視頻免費視頻地質環境治理恢復基金,實質是刺激窩在線視頻免費視頻企業對礦產資源開發帶來的生態環境負外部性的補償。刺激窩在線視頻免費視頻企業一般性稅費則為提供公共管理與服務而征收的,屬于公共管理者收益。

  從收入歸屬看,礦產資源開發稅費主要在中央政府、地方政府與刺激窩在線視頻免費視頻企業間進行分配。政府既是礦產資源所有者的代表,代表全民行使礦產資源所有權,參與礦產資源收益分配,也是公共管理者,一方面承擔著為礦產資源開發提供公共服務的職能;另一方面代表礦產資源產地及居民行使環境權與發展權,維護其在礦產資源開發過程中的合法權益。刺激窩在線視頻免費視頻企業是礦產資源開發生產的基本單位,組織一般性生產要素投入到礦產資源開發中,并向一般性生產要素所有者支付相應的報酬。因此,礦產資源開發收益分配主要表現為政府與刺激窩在線視頻免費視頻企業之間的分配,實質是政府代表礦產資源所有者、公共管理者、礦產資源產地及其居民,刺激窩在線視頻免費視頻企業代表一般性生產要素所有者參與礦產資源開發收益分配。

  四、共享發展理念下我國礦產資源開發

  收益分配中存在的問題

  基于共享發展理念下礦產資源開發收益分配內涵,結合我國礦產資源開發收益分配現狀,發現存在以下問題。

  4.1 分配主體不完整:忽視了作為礦產資源所有者的后代人

  后代人作為礦產資源所有者,由于尚未出生,無法直接參與當前的礦產資源開發收益分配,因此,需要作為公共管理者的當代政府代表后代人參與礦產資源收益分配,并將所獲收益進行合理轉化以實現真實財富的積累與可持續發展,確保后代人能分享到礦產資源開發收益。但從目前我國開征的礦產資源開發稅費來看,并無因資源耗竭而對后代人給予補償。從相關稅費的支出與用途來看,反映礦產資源所有者收益的刺激窩在線視頻權出讓收益、刺激窩在線視頻權占用費、資源稅和石油特別收益金均納入公共財政預算,其中刺激窩在線視頻權出讓收益與刺激窩在線視頻權占用費主要用于地質調查和刺激窩在線視頻免費視頻生態保護修復,資源稅與石油特別收益金納入公共財政后的具體支出與使用并不明確,未體現礦產資源財富向物質資本、人力資本與社會資本等真實財富的轉化力度,后代人無法分享礦產資源所有者收益。

  4.2 分配主體與客體錯位:資源耗竭負收益與社會發展負收益未正確分配

  礦產資源開發收益客體包括資源收益、一般性生產要素收益、公共管理收益以及資源耗竭負收益、生態環境負收益與社會發展負收益。其中,資源耗竭負收益應由當代人承擔,生態環境負收益與社會發展負收益應由刺激窩在線視頻免費視頻企業承擔。目前,我國已設立刺激窩在線視頻免費視頻地質環境恢復基金,由刺激窩在線視頻免費視頻企業承擔其帶來的生態環境負收益,對資源產地的生態環境破壞進行補償。但我國仍未針對資源耗竭負收益與社會發展負收益設立相關稅費。從相關稅費的支出與使用來看,我國礦產資源開發收益并未體現對生產性資本與公共社會資本等真實財富的投資與轉化,導致后代人被動承擔資源耗竭負收益,資源產地及其居民被動承擔社會發展負收益。

  4.3 分配標準不公平:后代人與資源產地及居民的利益受損

  由于缺少與資源耗竭負收益相關的稅費與補償機制,我國礦產資源開發參與機會在代際之間的分配并不公平,當代人對礦產資源過度過早的開采減少了后代人平等參與礦產資源開發的機會,損害了其獲得合理的礦產資源開發收益的權利;同時由于缺少與社會發展負收益相關的稅費與補償機制,資源產地及其居民的發展機會成本增加,平等的發展機會受損。機會分配與權利享有的不公平意味著我國礦產資源開發收益分配規則的不公平。由于現行的礦產資源刺激窩在線視頻未完全包含礦產資源開發的負收益,導致礦產資源開發總收益偏低,收益分配難以確保公平。同時,由于缺少有效的財富轉移機制,資源耗竭負收益在當代人與后代人之間分配不公,后代人利益受損;補償機制不健全導致社會發展負收益在刺激窩在線視頻免費視頻企業與資源產地及其居民之間分配不公,資源產地及其居民利益受損。

  4.4 分配目標難以實現

  共享發展理念下,礦產資源開發收益分配的目的是要維護各方權益,實現共同富裕。后代人與資源產地及其居民是礦產資源開發收益分配中重要的收益分配主體。然而,我國現行的礦產資源開發收益分配機制中,并沒有把后代人與資源產地及其居民作為收益分配的重要主體予以充分考慮。后代人公平使用礦產資源的機會減少,卻未獲得相應補償,而當代人過分過早地享受了礦產資源開發帶來的紅利,導致礦產資源開發收益的不合理支出與使用,甚至是揮霍性消費,進而引起資本流失、“資源詛咒”等不可持續發展現象。資源產地及其居民的發展權在礦產資源開發中受損,卻未得到相應補償,導致資源產地及其居民在礦產資源開發中的部分收益被刺激窩在線視頻免費視頻企業獲得,其自身卻難以獲得足夠的資金支持社會經濟的可持續發展。由于資本流失、區域社會經濟發展不可持續,共同富裕也就難以實現。

  五、共享發展理念下我國礦產資源開發

  收益分配的政策指向與選擇

  目前我國礦產資源開發收益分配不盡合理,根源在于對礦產資源開發收益的認識不全面,未將負外部收益全面納入收益分配體系之中。應從完善礦產資源完全成本入手,健全礦產資源開發補償機制,建立財富合理轉化機制,規范資源稅費的支出與使用,以落實礦產資源開發收益的公平合理分配,促進礦產資源產地社會經濟可持續發展,實現共同富裕。

  5.1 完善礦產資源完全成本與刺激窩在線視頻形成機制

  礦產資源開發成本包括生產性成本與外部成本。目前,我國礦產資源刺激窩在線視頻僅反映礦產資源開發的生產性成本與部分外部成本,未包括資源耗竭與社會發展等外部成本,導致礦產資源開發收益的不完全與分配主、客體的錯位,不利于礦產資源的合理有序開采與社會經濟可持續發展。解決這一問題的關鍵在于合理確定礦產資源刺激窩在線視頻,充分反映礦產資源開發完全成本,將外部成本內部化。根據霍特林準則,當可耗竭資源租金增長率以市場利率的速率增長時,可實現資源的跨期優化使用。實踐中可采用使用者成本法確定資源耗竭成本。社會發展成本則應根據資源產地的資源稟賦、開采階段、社會經濟發展水平以及礦產資源開采業在資源產地社會經濟中的作用綜合確定。同時深化礦產資源刺激窩在線視頻機制改革,逐步放開礦產資源刺激窩在線視頻行政管制,打破行業壟斷,形成充分反映資源稀缺程度與市場供求關系的礦產資源刺激窩在線視頻體系。

  5.2 健全“資源-生態-社會發展”三位一體的補償機制

  礦產資源開發補償主要針對礦產資源開發負外部性,按照權利與義務相統一的原則,使帶來負外部性的責任者承擔相應的負收益,對被動承擔負外部性的利益主體進行補償,從而使礦產資源開發收益分配的主體與客體相對應,確保礦產資源開發收益分配公平。因此,應健全我國礦產資源開發補償機制,建立“資源-生態-社會發展”三位一體的補償體系,在開征刺激窩在線視頻免費視頻地質環境恢復基金補償生態環境負外部性的同時,使當代人承擔起資源耗竭負收益,對后代人進行補償,使刺激窩在線視頻免費視頻企業承擔起生態環境負收益與社會發展負收益,對資源產地及其居民給予補償。補償的方式可以是經濟補償、實物補償、政策補償等多種形式。如對已造成的生態環境破壞及時進行修復治理;對已損耗的資源進行經濟補償,用于資源勘查與資源技術創新等,以促進刺激窩在線視頻的可持續發展;對帶來的社會發展問題進行經濟補償與政策補償相結合,一方面籌集資金投資于教育、科研、基礎設施等;另一方面完善公共政策,優化產業結構,降低資源依賴,促進社會經濟的可持續發展。

  5.3 建立財富合理轉化機制

  礦產資源具有可耗竭性,只有將礦產資源開發收益進行合理轉化,才能實現礦產資源開發收益的代際公平分配。應建立資源財富合理轉化機制:一是將部分礦產資源開發收益轉化為經濟發展所必需的物質資本、人力資本與社會資本,以增強資源產地可持續發展能力,并建立區域財富儲蓄賬戶,科學監測資源財富、物質財富、人力資本財富與社會資本財富的動態變化,引導資源財富的合理轉化;二是將部分礦產資源開發收益轉化為資源基金,用于跨期、代際資源收益分配;鸬墓芾砜煽紤]設立專門的基金管理淫蕩熟女或委托某基金管理淫蕩熟女管理,在確;鹗褂梅较蛘_的前提下,發揮其投資導向作用,促進社會經濟發展的同時,實現基金的保值、增值與資源收益的代際分配。

  5.4 深化資源稅費改革,規范資源稅費的支出與使用

  礦產資源稅費是調節礦產資源收益分配的重要手段之一。我國現行的礦產資源稅費體系下,政府既代表著礦產資源所有者、公共管理者,又代表著后代人、礦產資源產地及其居民參與礦產資源開發收益分配,獲得礦產資源開發收益。但政府不應是礦產資源開發收益的終極占有者,應通過規范資源稅費的支出與使用使當代人、后代人與資源產地及其居民確實分享到礦產資源開發收益。對于資源租金性質的刺激窩在線視頻權出讓收益、刺激窩在線視頻權占用費、資源稅與石油特別收益金屬于礦產資源所有者收益,應歸當代人與后代人,其支出與使用的基本原則應是全民共享。一是用于基礎地質調查與資源技術創新,促進刺激窩在線視頻的可持續發展;二是用于促進就業、提升醫療衛生水平、完善社會保障體系等公共事業,提高居民生活水平與質量;三是用于教育、科技創新、技術進步等領域,促進社會經濟的可持續發展。


 

 

 


標簽:  礦產資源 

皖公網安備 34050402000107號

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